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科技中国杂志

科技成果转化若干热点问题解析(二十五)——新修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》导读

来源:《科技中国》2019年第六期pp.52-57

日期:2019-06-18

  吴寿仁(上海市计划生育科学研究所)

  2019年3月29日,财政部公布了《财政部关于修改<事业单位国有资产管理暂行办法>的决定》(财政部令第100号,以下简称《决定》),自公布之日起施行。同时,公布了修订后的《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称新办法)。由于该办法规定科技成果资产处置可以不评估,引起了广泛关注,被称为重磅新闻。

  新办法发布以后,引起了广泛的热议,很快就有人给出了解读稿,或读书笔记,以加深对该办法的理解。也有人询问我的看法,问是不是成果转化的问题就彻底解决了。我回答说,只解决了科技成果资产要不要评估的问题,其他的问题并没有解决。那有哪些问题还没有解决呢?我想,很有必要做一个导读,以便更好地适用这一部门规章。

  一、修改背景

  《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015〕8号)第(十三)条关于科技成果的使用权、处置权和收益权全部下放给符合条件的项目承担单位的规定,以及《促进科技成果转化法》第十八条规定“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以自主决定转让、许可或者作价投资,但应当通过协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等方式确定价格”,第四十三条规定“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位,在对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬后,主要用于科学技术研究开发与成果转化等相关工作”。这些规定突破了原《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称原办法)的一些规定,使这些规定对科技成果资产管理可能不适用了。

  (1)中发〔2015〕8号文关于科技成果处置权下放给符合条件的项目承担单位的规定和《促进科技成果转化法》第十八条规定的“国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以自主决定转让、许可或者作价投资”,使原办法第二十一条规定的“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证,并提出申请,经主管部门审核同意后,报同级财政部门审批”和第二十五条规定的“事业单位处置国有资产,应当严格履行审批手续”,以及原办法第二十六条规定的对资产处置的审批,对科技成果资产的处置失去效力。

  (2)《促进科技成果转化法》第十八条规定的“协议定价”,使原办法第三十八条规定的“对相关国有资产进行评估”与协议定价产生冲突。根据原办法第三十八条规定,事业单位以科技成果资产作价投资,或者转让、许可科技成果资产,均要进行评估。如果以科技成果资产的评估值进行作价投资,或进行转让或许可,则协议定价就没办法以执行,使其失去了意义,《促进科技成果转化法》的这一具有创新价值的规定就要空转了。如果事业单位对科技成果资产进行了评估,且评估值高于与企业的协议价格,事业单位是否敢于拍板处置?如果这样,就很可能被质疑为无形资产流失。拍板决策的人能否承担起这样的责任?

  (3)中发〔2015〕8号文关于收益权下放给符合条件的项目承担单位的规定和《促进科技成果转化法》第四十三条规定的“国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果所获得的收入全部留归本单位”,使原办法第二十九条规定的“实行‘收支两条线’管理”对科技成果资产失去效力。

  (4)《促进科技成果转化法》第四十三条规定的科技成果转化收入的使用,使原办法第二十三条规定的“统一核算,统一管理”对科技成果转化收入不适用。

  (5)高校院所以科技成果作价投资,何时办理产权登记?是在给予科技人员股权奖励之前还是之后?如果在给科技人员股权奖励之前进行产权登记,则需要办理两次登记,即股权奖励前后各需办理一次登记。这显然是没有必要的。

  (6)根据《促进科技成果转化法》第四十三条、第四十四条和第四十五条规定,国家设立的研究开发机构和高等学校对完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬,是对国有资产的处置。这种情形是否要根据原办法第二十九条规定的“应当严格履行审批手续”办理报批手续?

  (7)高校院所的科技成果资产后续价值变化比较大,或者说,以科技成果资产作价投资,或许可他人使用,风险都比较大。根据原办法第八条第(四)项规定,事业单位的一项职责是“负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值”,但科技成果资产很难保值增值。根据原办法第二十二条规定,财政部门和主管部门如何加强对高校院所以科技成果资产作价投资,或许可他人使用进行风险控制?这有待为事业单位松绑。

  (8)《国务院关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》(国发〔2016〕16 号)第(十)条规定的“单位领导在履行勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的前提下,免除其在科技成果定价中因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任”,《事业单位国有资产管理暂行办法》是否要对此作出明确的规定?

  上述几点表明,在中发〔2015〕8号文和《促进科技成果转化法》颁布施行以后, 《事业单位国有资产管理暂行办法》(原办法)的一些条款对管理科技成果资产有可能不再适用了,需要作出明确的规定,或进行修改。

  二、《促进科技成果转化法》颁布实施后出台的规定

  《促进科技成果转化法》颁布实施以后,就科技成果资产的管理先后出台了以下文件规定:

  (1)《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》(国发〔2017〕37号)第二条第(二)款提出,“推动科技成果、专利等无形资产价值市场化,促进知识产权、基金、证券、保险等新型服务模式创新发展,依法发挥资产评估的功能作用,简化资产评估备案程序,实现协议定价和挂牌、拍卖定价”。这一规定中,对科技成果资产管理应注意以下三个要点:一是推动科技成果、专利等无形资产价值市场化。这意味着当前科技成果资产还没有实现资产价值市场化,还需要大力推动。二是依法发挥资产评估的功能作用。国家仍然强调资产评估,但资产评估与协议定价的关系仍不明确。三是简化资产评估备案程序。这意味着原办法关于资产评估备案的规定仍然有效。但是否意味着,凡是进行了资产评估就必须办理备案,没有进行资产评估就可以不备案?

  (2)财政部于2017年11月8日印发了《关于<国有资产评估项目备案管理办法>的补充通知》(财资〔2017〕70号),将科技成果资产评估备案工作调整为由主管部门负责。这可理解为贯彻国发〔2017〕37号文规定的“简化资产评估备案程序”。所谓简化,就是调整备案管理权。对于备案管理,少了一项程序,这也是一个较大的进步。

  (3)教育部办公厅印发的《关于进一步推动高校落实科技成果转化政策相关事项的通知》(教技厅函〔2017〕139号)对科技成果资产管理做出了以下三项规定:一是教育部授权部属高校负责科技成果资产评估备案工作。这是将财资〔2017〕70号文的科技成果资产评估备案权进一步下放,使部属高校真正享受《促进科技成果转化法》规定的“自主决定”权。二是确定了三种资产评估方式,即“可以由学校技术转移部门开展尽职调查进行价值判断,也可委托专家委员会或具有相应资质的第三方机构对科技成果进行价值评估”。这一规定意味着,委托具有相应资质的第三方机构进行资产评估,只是科技成果资产评估的一个选项。这又是一个较大的进步。三是确定了评估值与定价之间的关系,即评估值“作为市场化交易定价的参考依据”。这些规定是向“市场化定价”迈出了一大步。

  (4)《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》(国办发〔2018〕127号)要求财政部“提出对《国有资产评估管理办法》的修订建议,简化科技成果的国有资产评估程序,缩短评估周期,改进对评估结果的使用方式,研究建立资产评估报告公示制度,同时探索利用市场化机制确定科技成果价值的多种方式”。这一规定比国发〔2017〕37号文又向前迈出了一步,从简化备案程序转到简化资产评估程序,改进对评估结果的使用方式等。从国发〔2017〕37号文提出的“推动科技成果、专利等无形资产价值市场化”转到“探索利用市场化机制确定科技成果价值的多种方式”。这也是“推动”的一个结果。

  上述文件规定表明,国家一直在探索科技成果资产市场化定价机制,而且进展也比较快。

  三、修改《事业单位国有资产管理暂行办法》决定导读

  《决定》共十条。这十条中,分别对原办法的第二十一条、二十三条、二十五条、二十六条、二十九条、三十九条、五十一条和五十二条共八条进行了修改,并增加了两条,即《决定》的第七条和第十条,也就是新办法的第四十条和第五十六条。

  (1)对科技成果处置不再审批的条款的修改。《决定》对第二十一条、二十五条和二十六条的修改,就是针对科技成果处置权下放给国家设立的研究开发机构、高等院校。即国家设立的研究开发机构、高等院校对其持有的科技成果,可以自主决定转让、许可或作价投资,不需报主管部门、财政部门审批或者备案。

  (2)对科技成果转化收入留归单位的条款的修改。《决定》对第二十三条和第二十九条的修改,就是针对科技成果转化收入留归单位做出的。根据这两条的修改,是否可以认为,科技成果转化收入可以不“纳入单位预算,统一核算,统一管理”,可以不“按照政府非税收入管理的规定”,也不“实行‘收支两条线’管理”?中发〔2015〕8号文第(十三)条规定,“科技成果转移转化所得收入全部留归单位,纳入单位预算,实行统一管理,处置收入不上缴国库”。结合这一规定和《预算法》有关规定来看,科技成果转化收入应纳入单位预算,实行统一管理。否则,就成“小金库”了。“小金库”是国家明令禁止的。

  (3)对资产评估条款的修改。《决定》第六条就是在原办法的第三十九条里增加一项,即“(三)国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的;”。增加这一情形,多一种可以不作评估的情形。评估是为了防止国有资产流失,而国有事业单位将科技成果转移到国有企业,是不存在国有资产流失问题的。这一项也是针对一些高校将科技成果划拨到所属的全资公司,再由该全资公司作价投资(参见作者《科技成果转化疑解》,2018)而增加的。其实,“划拨”就是直接给的意思,是没有必要评估的。然而,国家文件没有就此作出明确规定,不评估的话,缺乏依据;评估嘛,确实是多余的。

  《决定》第七条,即新办法第四十条的增加,是较大的修改,有较大的突破,是本次修订引起关注的焦点所在。对国家设立的研究开发机构、高等院校处置科技成果资产,是否要进行资产评估,一直让高校院所很纠结。评估嘛,其实是走过场,是为评估而评估,劳民伤财,还耽误时间,影响成果转化。不评估嘛,可能通不过巡视、巡察、审计等。到头来还要披露,要整改。这种纠结的情况,是影响科技成果转化的。新办法较好地解决了这一问题。

  (4)增加了一项约束条款。《决定》第八条,即将第五十一条修改为第五十二条,第四项修改为第五项,增加一项作为第四项:“(四)通过串通作弊、暗箱操作等低价处置国有资产的;”。这是针对该《决定》第七条而言的,即对第七条可以不评估的授权存在滥用行为的,作出罚则规定。有授权,就必须有监督;有滥用权利的,就必须有处罚措施。不过,增加这一项,不少人认为部分抵消了《决定》第七条的效用。不评估就有“串通作弊、暗箱操作”的嫌疑,而且这种嫌疑还不太好排除,即说不清、道不明。如果因不评估而“串通作弊、暗箱操作”,就要依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处罚、处理、处分。但是,如何界定“串通作弊、暗箱操作”?如不好界定,高校院所仍然采取评估作价。即“可以不评估”的突破性规定,很有可能在一些单位不实施。其实,即使评估作价,也有可能“串通作弊、暗箱操作”。

  (5)对标上位法增加了一条。《决定》第十条,即新办法在原办法的基础上增加了第五十六条。这一条引用了《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015〕8号)第(十三)条和《促进科技成果转化法》第十八条规定。这一规定包含了以下三项内容:一是国家设立的研究开发机构、高等院校转化科技成果,不需报主管部门、财政部门审批或者备案;二是科技成果可以协议定价;三是科技成果转化收入留归单位。这是财政部令第100号第一条至第五条的修订依据,其本身并无新意。

  另外,《决定》第九条是因为法律名称变化而作出的修改,与科技成果资产管理没有关系。

  从财政部令第100号所作的修订看,很重要的一点是确定了科技成果市场化定价机制,但总体上仍是打补丁式的修改,是小小的改动。这样的修改方式比较简单,表明财政部很讲究修改技巧的。财政部在贯彻落实《促进科技成果转化法》方面是下了较大的功夫的。

  四、科技成果资产管理有待明确的问题

  从前面的分析来看,科研事业单位的科技成果的资产属性并不强,主要表现为:一是在科研事业单位的资产负债表上体现不出来,即没有入账;二是与市场应用仍有一段距离,需要进行后续开发、试验,即需要进行成果转化。这两项特征与企业的无形资产差异较大,与事业单位的有形资产及其他无形资产也差异较大。正因为这样,《促进科技成果转化法》对这类科技成果的转化进行了专门规定,即采取了与有形资产、其他无形资产不同的管理办法。此次对《事业单位国有资产管理暂行办法》进行修订,只是小范围的、局部的修订,除对与中发〔2015〕8号文和《促进科技成果转化法》直接抵触的条文进行修改以后,其他相关条文并没有进行相应的修改。也就是仍然沿用管理有形资产的办法来管理科技成果资产。这样的做法,并没有完全改变科技成果资产管理难的问题,也没有消除国有资产管理对科技成果转化的影响。具体表现为:

  (1)新办法第七条规定,事业单位的主管部门负有“审核本部门所属事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等事项”和“组织实施对本部门所属事业单位国有资产管理和使用情况的评价考核”的职权,因此主管部门仍然可以对事业单位转让或许可科技成果或以科技成果作价投资等事项进行审核,并对这些行为进行评价考核。这种“审核”可以是事前,也可以是事后。事前审核在性质上属于审批或备案,与中发〔2015〕8号文和《促进科技成果转化法》的规定不符。事后审核属于事后监督,这与《促进科技成果转化法》规定要求高校院所向主管部门提交科技成果转化情况年度报告有出入,也是不妥的。主管部门对所属的高校院所对科技成果资产管理与使用情况进行评价考核,也与《促进科技成果转化法》规定有出入。实际上,主管部门不会对科技成果资产的处置进行审核,也不会对科技成果资产管理和使用情况进行评价考核,但这样的规定有失严谨性。

  (2)新办法第八条规定,事业单位的一项职责是“负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值,按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”。这一项对科技成果转让、许可和作价投资也是适用的。也就是说,以科技成果作价投资取得股权或出资比例的,仍然要求保值增值。对于科技成果资产来说,这个压力不小。例如,某研究所以科技成果作价投资成立了12家企业,只有一家企业是盈利的,其他企业都是亏损的。很显然,要求科技成果资产保值增值,也不利于科技成果转化。如果高校院所不转化科技成果,科技成果是隐性流失,但这种流失不会暴露出来,即不存在流失的问题。这一规定使高校院所尽量不采取作价投资方式。

  (3)新办法第二十条第二款规定,事业单位应当“加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产的管理,防止无形资产流失”。这一规定从原则上看是对的,但实际上,事业单位申请专利的目的不是将它作为一项资产,而是作为一项成果的表现形式,是为了科研项目验收、考核等其他目的。将专利权、非专利技术作为无形资产进行管理,在目前还做不到。首先,目前还无法将专利权、非专利技术作为资产来管理;其次,大多数专利权和非专利技术并没有商业价值,没有必要作为资产来管理,否则会导致资产严重虚高的问题。

  (4)按照新办法第二十四条和第二十五条规定,高校院所放弃专利权和非专利技术,属于国有资产处置,也“应当严格履行审批手续”。有这个必要吗?实际上,事业单位并没有将专利权和非专利技术纳入资产管理,也没有履行审批手续。

  (5)新办法第二十九条规定的“收支两条线”管理,是否适用科技成果转化支出?成果转化收入归单位了,但成果转化支出由财政承担,是否合适?是否需要再明确一下?当然,现实仍然是“收支两条线”,但这种做法在一些事业单位存在障碍。

  (6)新办法第五章规定的产权登记对于事业单位以科技成果作价投资并给科技人员股权奖励来说,该怎么办理产权登记?是以科技成果作价投资取得了股权或出资比例就要办理产权登记,还是在给予科技人员股权奖励以后再办理产权登记?如果事业单位在取得股权或出资比例时就要办理产权登记,则在给予科技人员股权奖励以后,又得办理产权登记。建议在给予科技人员股权奖励以后办理产权登记。如果这样,建议在《事业单位国有资产管理暂行办法》中予以明确规定。

  (7)新办法第四十条规定,高校院所将科技成果转让、许可或者作价投资给非国有全资企业的,可以决定不进行资产评估。但是,有三个问题需要进一步明确:一是协议定价程序仍不明确;二是高校院所应如何出价,出价的基准是什么;三是如何防止“串通作弊、暗箱操作”?换句话说,如何进行协议定价,才是符合要求的。

  (8)如果按照新办法第四十一条和第四十二条规定对科技成果资产进行评估,科技成果资产的评估值和与企业协商的价格相差较大时,是否可以成交?决策者是否存在被追责的可能?按理,评估值只作为协议定价的参考,而不应是定价的依据。这一原则,是否应该写清楚,以便操作。

  另外,新办法没有就勤勉尽责及勤勉尽责是否有责、有多大责等作出规定。

  上述问题不解决,或者不规定清楚,仍然会影响科技成果转化。难怪有专家提出,新办法仍然没有解决大家普遍关心的问题。

  五、几点建议

  鉴于高校院所的科技成果的特殊性,新办法的规定,或者对原办法的修改,不符合高校院所科技成果资产的实际,用于管理科技成果资产,是不切实际的。为消除阻碍或影响科技成果转化的体制机制障碍,提出如下三点思考与建议:

  (1)不将科技成果资产纳入保值增值范围。国家鼓励科技成果转化,是以“促”为主,即《促进科技成果转化法》的立法宗旨是“促进科技成果转化为现实生产力”,应该对科技成果资产管理松绑,包括以科技成果作价投资取得的股权或出资比例等资产进行松绑,即不应将高校院所取得的技术股权纳入保值增值范围。

  (2)制订专门的高校院所科技成果资产管理办法。由于中发〔2015〕8号文和《促进科技成果转化法》对高校院所的科技成果转化作出了专门规定,则应当根据这两个文件制订专门的科技成果资产管理办法。对《事业单位国有资产管理暂行办法》进行小幅度的修改,难以充分体现科技成果资产管理的特殊性,也不能将科技成果资产管理规范到位。

  (3)提高该办法的立法层级。《事业单位国有资产管理暂行办法》从2006年颁布实施到现在已经13年时间了,但仍然是“暂行”办法。所谓“暂行”,就是暂时性的。实行了13年的办法仍然不能“转正”。对于事业单位的国有资产管理,仍然是部门规章,法规层级较低,与这块资产的体量及管理要求不相适应,应该提高它的立法层级。建议对事业单位国有资产管理进行立法,其中设立专章规范国家设立的高校院所的科技成果资产管理,并与《促进科技成果转化法》相衔接。

  本文从中发〔2015〕8号文和《促进科技成果转化法》的规定出发,介绍了《事业单位国有资产管理暂行办法》的修订背景,并对该办法的修订进行了分析与导读,认为该办法的修订并不能完全反映科技成果资产的特殊性,还不能完全消除高校院所转化科技成果的疑虑与障碍。在此基础上,提出了起草《事业单位国有资产法》等建议。本文只是抛砖引玉,由于水平有限,敬请读者朋友不吝赐教。

  【关于作者】

  吴寿仁,上海市科学技术委员会体制改革与法规处原处长,上海市计划生育科学研究所党委副书记,《科技成果转化操作实务》《科技成果转化疑解》和《科技成果转化政策导读》等书作者。

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